복지국가모델 연속세미나 ②

스웨덴모델

-노동친화적 경제성장의 모범국가-

■ 발제 : 조영철 국회예산정책처국장

■ 일시 : 2013년 3월 21일(목) 07:30∼09:00

■ 장소 : 국회의원회관 신관 527-1호

■ 주최 : 국회 ‘민주주의와 복지국가’ 연구회

국회 ‘민주주의와 복지국가’ 연구회

스웨덴모델

조 영 철 (국회 예산정책처 국장, 경제학 박사)

1. 스웨덴 사민당과 인민의 집

19세기~20세기 초, 자유방임주의 시대

20세기 초반도 금융세계화 시대. 당시에도 지금처럼 금융자유화 ‧ 자본자유화 시대로 투기적 금융자본이 세계를 휘젓고 다녔고, 여기저기서 주식시장 거품을 만들어냈음.

금융위기가 빈발했고 노동유연성이 높은데 반해 노동자 권리는 취약해 불평등이 심각했던 양극화 시대.

스웨덴도 1930년대 중반까지 격렬한 노사갈등을 겪음.

1932년 사민당이 집권하여 1976년까지 44년간 연속집권하며 복지국가 확립.

※ 참고 : 독일 사민당의 무책임성 → 파시즘(셰리 버먼, 정치가 우선한다) → 전후 유럽 사민주의

스웨덴 사민당의 책임성, 일관성

1932년 실업보험제 도입(당시 실업률 20%)

1935년 국민연금제 도입

1936년 농민당과 연립하여 단체교섭권 확립(노조활동 이유로 부당해고 규제)

1938년 살쮀바덴(Saltsjöbaden) 기본협약 이후 LO와 SAF의 자율조정에 의한 중앙임금교섭 체계의 단초를 형성하고 노사관계 안정화

1956년부터 1982년까지 중앙교섭체제 유지

1948년 보편적 아동수당, 선별적 주택보조금 제공

1955년 전국민 의료보험

2. 렌-마이드너모델

LO-SAF 중앙교섭

임금상승은 수출 경쟁력을 유지할 수 있는 범위에서 자제.

연대임금정책

기업의 지불능력과 관계없이 동일한 직무에 대해서 균등한 임금을 지급하게 함으로써 임금과 기업 이윤과의 관계를 차단시켰고, 저임금부문의 임금상승을 우선하여 대기업과 중소기업 간의 임금격차를 축소

※ 노조의 임금자제(wage restraint)가 가능했던 것은 직접임금의 억제를 복지국가의 공공서비스 공급과 연금제도, 가족수당, 의료보험, 주택보조금, 질병수당 등 이전지출 형태의 사회간접임금으로 보충할 수 있었기 때문.

적극적 노동시장정책

연대임금정책은 생산성이 높은 대기업에게 유리했기 때문에 효율적인 기업은 이윤과 투자가 증가하여 더욱 확대 ․ 발전하였고, 지불능력이 약한 비효율적인 기업은 구조조정 되어 실업자 발생

국가는 직업훈련 등 적극적 노동시장정책에 대규모 재정을 투자하여 실업자를 노동시장에 재취업할 수 있도록 지원.

3. 스웨덴모델의 문제점과 최근 변화

스웨덴 산업의 경쟁력 약화

1970년대 조선산업 몰락과 사양산업에 대한 산업보조금 정책 실패

완전고용에 따른 노동규율 약화, 관대한 복지와 도덕적 해이

※ Electrolux 공장의 결근, 이직, 실업, 질병수당 지불 대기기간(1980년)

구분	스웨덴공장	영국공장
-단기질병결근율	15.0	5.0
-다른 요인에 의한 결근율	13.0	0.0
-이직률	25.0	2.5
-사업장 지역의 실업률	0.9	10.0

출처: A. Martin(1995, p.267)

1976년 총선 패배 이후 제3의 길

총선 패배 후 LO연구소와 관계없는 젊은 경제관료들이 사민당에 입당

경제성장의 추동력을 기업이윤 증대에서 찾는 신자유주의 정책 수용

규제완화, 금융자유화, 자본자유화 정책 추진

1986년 LO총회 보고서에서도 “복지국가 건설이 완료단계이며 지금부터는 복지의 효율성을 높이는 데 노력해야 한다”면서 “복지의 비효율 문제의 지속적 개선 필요성”을 공식적으로 인정.

※ 이후 ▲1976~1982(보수당연립정권 6년), ●1982-1991(사민당연립정권 9년), ▲1991~1994(보수당연립정권 3년), ●1994-2006(사민당연립정권 12년), ▲2006~2014(보수당연립정권 8년), ●2014-현재(사민당연립정권)

1990년대 초 금융위기 발생

사민당정부 시기인 1985년 금융기관에 대한 대출규제 철폐 (금융위기의 원인)

자본자유화로 저금리 국외자본 유입→부동산 거품에 의한 경기과열

거품 붕괴 후 부동산 담보 대출했던 은행들의 부실채권 누적→금융위기

금융위기 이후 보수당의 사회경제개혁(1991~1994)

금융위기로 1991년 우파 연립정부인 빌트(Bildt) 정부가 집권.

고소득층의 조세 부담을 줄이고, 연금제도 개혁을 통해 정부 재정지출을 줄이고(실업급여 소득대체율 100%→80%), 사회복지제도 일부에 민간 참여를 허용.

사민당의 재집권과 사회경제개혁(1994-2006)

우파 정부의 급진적인 신자유주의 개혁은 국민들의 반발을 초래.

결국 1994년 사민당이 재집권해 신자유주의와 다른 복지국가 개혁 추진

재정적자를 줄이기 위해서 강력한 긴축정책을 추진

재정규율을 강화하고 개인소득세와 법인세를 증액하고 우파정부가 폐지한 재산세를 재도입.

1997년 사용자의 해고권한을 확대

사회복지부문에서도 수급자격 조건을 강화하고 급여수준도 축소

도덕적 해이가 심각했던 병가수당 소득대체율을 90%→75%로 축소

사민당 정부의 이러한 긴축 노력의 결과 1998년 GDP 대비 1.92%의 재정수지 흑자를 달성. 이후 최근까지 재정건전성을 유지

경제위기 극복후에는 삭감되었던 다양한 복지 급여나 서비스 중 상당부분은 원래 수준으로 회복.

2006년 보수당의 총선 승리(2006~2014)

2002년 총선에서 보수당은 감세를 선거 핵심 이슈로 내세웠다가 당 역사상 최대 참패 -> 이후 당수 레인펠트는 중도노선으로 보수노선 혁신

2006년 총선에서는 중도우파연합이 복지국가를 위협하는 세력이 아니라 고용을 중시하는 정담임을 각인시키는데 성공.

이에 반해 사민당은 고용없는 성장에 대한 대안을 제시하지 못했고, 실업문제를 회피하는 선거 전략을 쓰다가 패배.

※ 2014년 사민당의 총선 승리(2014~현재. 편집자 삽입)

2006년 집권한 보수당의 레인펠트 총리는 8년의 재임기간동안 높은 고용률과 안정적인 국가 재정을 유지하며 성공적인 경제 지표를 기록. 또한 각종 복지제도를 과감히 축소해 스웨덴의 복지천국 이미지를 희석시키려고 노력.

하지만 장기집권의 피로감과 함께 복지·교육 수준이 떨어지고 양극화 현상도 심해지고 있다는 지적이 나왔고, 또한 전체적인 고용률은 높았지만 20%를 훌쩍 넘는 청년실업률이 발목을 잡힘.

사민당 중심의 좌파연합은 증세를 바탕으로 한 양극화 완화와 공교육 개선 등을 주요 공약으로 내걸어 재집권에 성공. 그러나 정권 탈환은 성공했지만 득표율을 의석수로 환산하면 전체 349석 중 158석으로 과반 확보에 실패해 안정적인 정책 추진이 어려운 상황.

2014년 스웨덴 총선이 여야 누구도 안정의석을 얻지 못한 배경에는 13%의 득표율을 기록한 극우노선 스웨덴민주당의 약진이 자리. 4년 전 총선에서 20석을 얻어 처음 의회 진출에 성공한 민주당은 4년 만에 득표율을 두 배로 불리며 무려 47석을 획득해 단숨에 제3당으로 올라섬(당수 지미 오케손은 35세).

민주당은 외국인 이민자가 스웨덴의 재정을 낭비하고 있다며 난민을 10분의 1로 줄이겠다는 공약으로 극우 표심을 자극. 스웨덴은 올해도 시리아, 소말리아, 이라크 등에서 8만 명의 난민을 받아들일 예정.

하지만, 뢰프벤 사민당 당수는 “87%의 유권자는 민주당의 가치를 공유하지 않는다”며 극우 정당과의 타협은 절대 없을 것이라고 천명.

2014년 스웨덴 총선은 좌파의 정권 탈환과 극우의 약진이라는 아이러니한 결말로 막을 내림. (“스웨덴 좌파연합, 정권탈환... 새 총리는 ‘용접공’ 출신”(2014.09.16. 오마이뉴스)

신자유주의 양극화로 인한 서민대중의 고통과 불만의 증대를 기존 정치세력 누구도 제대로 해결하지 못하면서 정치혐오와 극우정치의 선동이 먹히는 상황에 대한 해법을 찾아야 하는 것이 전 세계 현실정치의 화두.

3. 스웨덴모델 평가

스웨덴 국민들의 복지제도에 대한 인식

의료복지, 노인복지, 무상공교육에 대한 지지도가 높음.

OECD국가 GDP 대비 복지지출 비율(2007)을 보면, 스웨덴이 27.3%(2위)

※ 복지제도 유지를 위한 개인세금지출에 대한 스웨덴 국민들의 시각(단위: %)

다음의 사회보장 부문을 위해 세금을 더 낼 용의가 있으십니까?	1997 그렇다	2002 그렇다	2010 그렇다
의료건강 시설	67	65	75
노인건강 및 연금	62	60	73
아동가족 복지(아동수당, 육아시설 등)	42	39	51
생계보조비 지원	29	25	40
공교육	62	61	71
노동시장정책지원(실업자재취업교육)	40	31	54
N	1290	1075	3800

자료: SOU 2010, 21쪽.

※ OECD국가 GDP 대비 복지지출 비율(2007)

스웨덴의 조세부담률

스웨덴의 GDP 대비 국민부담률(조세+사회보험료)은 45.8%로 덴마크 다음 수준.

스웨덴의 높은 조세부담은 주로 ▲개인소득세, ▲부가가치세, ▲사회보장세에 의한 것이며, ▲법인세 등 자본에 대한 세율은 국제적 기준으로 낮은 수준.

상위 30% 계층이 부담하는 조세 비중은 스웨덴 53.2%, 미국 64%, 영국 63.2%, 독일 57.8%, OECD 평균 58.4%로 스웨덴이 낮은 편.

기초지방세는 어린이집, 초·중등교육, 양로원, 요양원, 장애인복지, 상하수도관, 쓰레기 처리, 교통 도로관리에 지출

광역지방세는 기초의료시설과 종합병원에 지출

개인소득세의 경우 1차 및 2차 상한선을 정해, ▲1차 상한선까지는 지방세만 내지만, ▲1~2차 상한선의 소득에 대해서는 20%의 국세가 추가 부담되고, ▲2차 상한선을 넘는 고소득자의 경우 5%의 국세 추가부담

※ OECD국가 정부재원 국민부담률 비교 (2010년, %)

덴마크	스웨덴	프랑스	독일	영국	미국	일본	한국	OECD
48.2	45.8	42.9	36.3	35.0	24.8	26.9	25.1	33.8

자료 : OECD

※ 정부재원 분포비율 국제비교 (1997, %)

구분	소득세	사회보장세	재산세	소비세
스웨덴	41.2	29.2	3.9	22.3
덴마크	59.9	3.2	3.4	30.9
핀란드	41.4	25.2	2.3	30.9
영국	36.9	17.2	10.8	35.0
EU-15	34.5	29.6	4.5	30.9

자료: Hortlund 2009, 49쪽.

※ 세율의 국제비교 (2003년, %)

구분	최고소득세율	최고법인세율	최고배당소득세율	소비세율
한국	38.5	27.5	49.5	10.0
일본	50.0	40.9	66.7	5.0
미국	41.4	39.4	51.3	-
영국	40.0	30.0	47.5	17.5
독일	51.2	40.2	55.5	16.0
프랑스	56.1	35.4	57.0	19.6
덴마크	59.7	30.0	60.1	25.0
스웨덴	56.2	28.0	49.6	25.0
OECD평균	44.9	30.8	46.4	17.8

자료 : OECD

※ 개인소득세 분류 및 수준 (%)

년도	세율	지방세율(콤뮨,기초)	지방세율(란스팅,광역)
2004	31.51	20.80	10.71
2005	31.60	20.84	10.76
2006	31.60	20.83	10.76

자료: SCB 2007.

스웨덴의 소득분배

중앙교섭 붕괴와 연대임금 정책 약화 이후 시장소득 불평등이 증대했으나, 조세재정에 의한 재분배 이후 소득불평등은 낮은 수준.

조세재정의 재분배 효과를 통한 빈곤율 변화

구 분	시장소득 빈곤율	조세재정 효과 이후 가처분소득 빈곤율
스웨덴	26.5	8.4
독 일	32.5	8.9
미 국	27.0	17.3
뉴질랜드	22.4	11.0
호 주	27.2	14.6
핀란드	30.1	8.0

자료 : OECD

OECD에 따르면 2000년대 후반 조세재정의 재분배 효과를 통한 지니계수 개선율은 스웨덴 8.7%로 34개 회원국 중 멕시코, 칠레에 이어 세 번째로 낮은 수준

조세재정의 재분배 효과를 통한 지니계수 개선율

주) 소득재분배 정책을 통한 지니계수 개선율 = [(시장소득 지니계수-가처분소득 지니계수)/시장소득 지니계수] x 100

미국모델-독일모델-스웨덴모델 비교

구분	미국모델	독일모델	스웨덴모델
기업 경영	주주자본주의, 단기 시계	이해관계자자본주의, 장기 시계	좌동
소유 구조	소유분산	소유집중, 피라미드소유 발달	좌동
자본 시장 기능	적대적 M&A 활발	외부자본시장 규율 취약→기업 내부자 담합 야기하는 반면, 이해당사자들 간의 협치 발달	좌동
기업 자금 조달	직접금융 중심, 주식시장 순발행액 음(—)	간접금융, 주식시장 순발행액 양(+)	좌동
금융	거리두기금융	관계금융, 공공은행과 지역 저축은행 발달	좌동
모험 자본	벤처캐피탈 활발	벤처캐피탈 미발달	활발해짐
노동 시장	유연화, 실업률 낮지만 저숙련의 함정, 양극화 심각	경직적, 실업률 높음, 임금불평등 중간	유연성 실업률과 임금불평등 낮음
노사 관계	노조 조직률 및 단체교섭 취약, 종업원지주제	노조 조직률 중간, 산별 단체교섭, 노사 직업훈련에 적극 개입, 공동결정제‧직장평의회 등 경영참가	노조 조직률 높음. 노사정 사회적 코포라티즘, 공동결정제‧노사협의회 등 경영참가
소득 분배	불평등도 높음, 재정의 재분배기능 취약	불평등도 낮음, 재정의 재분배기능 큼	불평등도 낮음, 재정의 재분배기능 큼
복지	잔여적‧선별적 복지제도→조세저항 큼	피용자 중심, 현금급여‧사회보험 중심	보편적 사회서비스→조세저항 작음
국가역할	작은 정부, 정부개입 소극적, 거시경제관리 적극적	정부규모 중간, 국가역할 보조적, 거시경제관리 물가안정 위주	복지국가, 국가역할 적극적, 최근 물가안정과 재정건전성 중시

4. 스웨덴모델의 시사점

시장에만 의존하는 구조조정의 역설

한국은 외환위기 이후 대기업 구조조정→자영업 경쟁 격화→국민경제의 비효율과 불평등 심화, 쌍용자동차 등 구조조정의 사회갈등 심각

스웨덴은 2010년 유럽 재정위기 여파로 사브, 볼보, 에릭슨의 대량해고 발생했으나 복지제도로 사회갈등 흡수

복지국가 전략의 시사점

구매력평가환율 기준 한국의 일인당 GDP는 3만 1,714달러(25위). 일본, 영국 등 선진국에 근접(시장환율은 2만 2,778달러로 세계 34위).

시장불평등 축소전략(1차분배) 대 복지를 통한 재분배전략(2차분배)

복지국가는 로빈후드(재분배) 기능 및 돼지저금통(불확실성문제) 기능

1차 분배와 2차 분배 모두 중요하나, 복지국가 전략에 있어서 재정의 재분배기능을 강조할 필요는 없음(복지동맹은 계급투쟁 전략이 아님).